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     合同与文件

市县政府规范性文件的可诉性
发布时间:2014/7/17 11:08:00  浏览次数:1624 文章录入:qianyan 来源:枣庄行政法律师
 


市县政府规范性文件的可诉性

——对《行政复议法》第7条的再思考 孙高峰律师

行政机关的抽象行政行为,除行政立法,即制定行政法规、规章以外,还包括制定非立法性的、其他具有普遍约束力的行政决定、命令等。这些行政决定、命令等,常常被称作“规范性文件”,以区别于行政法规和规章。规范性文件包括多种层次,行政复议法建立了对各层次规范性文件进行审查处理的启动机制,但对于复议机关不依法审查处理的司法救济和监督没有规定。本人认为,对于复议中申请人附带申请审查的规范性文件,尤其是市县这两级政府的规范性文件,复议机关若不依法审查处理,申请人应该有权寻求司法救济:请求法院判令复议机关依法审查处理或由法院进行合法性审查。

一、规范性文件应纳入司法监督的理论依据

《行政复议法》第7条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请:(一)国务院部门的规定;(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;(三)乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”

行政复议法在这里对复议申请人赋予了提出规范性文件审查申请的权利,虽然设定了“对具体行政行为申请行政复议时一并提出”的限制性条款,要求该文件应与影响复议申请人合法利益的具体行政行为相联系,但是,这毕竟启动了行政管理相对人要求对规范性文件进行内部审查的法律程序,同时也为对抽象行政行为的外部司法审查打下了基础。

《行政诉讼法》的立法宗旨,是为保护公民及组织的合法权益,监督行政机关依法行使行政职权。按照通常的理解,行政机关依法行使行政职权的行政行为,既包括具体行政行为,也包括抽象行政行为,但是,《行政诉讼法》第2条将受案范围仅限于“具体行政行为侵犯其合法权益”,在本法第12条中又将抽象行政行为,即“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”排斥在受案范围之外。

限于我国法治化进程的现实和宪法体制的约束,目前将所有抽象行政行为纳入司法审查有一定的难度,因为根据我国法律的规定,一定级别的行政机关享有行政立法权,即,制定行政法规和规章的权力。行政法规和规章既是一种抽象行政行为又是我国法律的组成部分,属于法的正式渊源,而我国的司法机关目前还没有审查法律的权力,只有适用法律和解释法律的权力,若对于立法性的抽象行政行为进行司法审查,需要修改《宪法》才能获得依据。但是,对于非立法性的抽象行政行为,即行政法规和规章层级以下(不含规章)的规范性文件,由于不属于行政立法,将其纳入司法审查范围,是不违反现行宪法原则的。将规范性文件纳入司法审查,目前虽然还缺少具体的法律规则上的衔接和支持。但是,随着法治建设的深入发展,对依法行政的要求也越来越严,司法监督的范围也越来越宽,对规范性文件的司法审查只是时间上的早晚问题,尤其是从我国目前有关的行政法原则和法律规范的客观目的来看,这种审查也是有依据的。

尽管《行政诉讼法》将司法审查的范围限于具体行政行为,但是,在第11条有关受案范围的第2款则又规定除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。从逻辑上讲,“其他行政案件”当然包括因规范性文件引起的争议。同样,最高人民法院在《关于执行〈行政诉讼法〉的解释》(200038日发布)中,用行政行为代替“具体行政行为”来界定行政诉讼的受案范围。该《解释》第1条规定,对“行政行为”不服,依法提起诉讼的,属于法院的受案范围。规范性文件的制定当然也是行政行为。《国家赔偿法》第2条也规定:国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿。违法行使职权既可以是违法行使职权的具体行政行为,也不必然排斥违法行使职权作出的抽象行政行为,更排斥不了违法行使职权作出的规范性文件。

按照《行政诉讼法》第52条、53条的规定,法院审理行政案件,依据的大前提,即法的渊源是以规章为界的:直接的依据是法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例;对规章,是参照适用;对规章层级以下的(不含规章)规范性文件,既不作为审查对象,又不作为审理依据,将其置于司法审查的“悬空”状态。这是我国目前行政诉讼制度的一个漏洞。但是,现实行政执法工作中,许多被诉的具体行政行为所直接依据的却正是这被“悬空”的规范性文件。所以规范性文件的合法与否,更需要司法上的监督和救济。

二、对规范性文件的诉讼可依经复议中提出审查申请为前提

对于规范性文件的司法审查,可采取循序渐进原则,先确立规范性文件司法审查以先经复议程序处理为前置条件。借助《行政复议法》开启的先例,将在复议中己被提起审查申请的、而复议机关又不依法处理(包括作为和不作为)的规范性文件,纳入司法审查,以此为突破口,再逐步推行法院直接受理对规范性文件的行政诉讼。

规范性文件一旦经过复议中被申请审查的程序,便具有了可以纳入诉讼的特殊理由:

1、证明该文件不属于行政立法,司法机关有权监督。《行政复议法》第7条列举的申请审查文件的范围,排除了行政法规和规章。

2、该文件作为被复议具体行政行为的直接依据,与申请人的利害关系密切相联。

3、行政机关对规范性文件的内部审查,直接影响着申请人的合法权益。这种审查虽然算不上具体行政行为,但也不同于一般的规范性文件的制定和发布,是对规范性文件的再处理,直接决定了被诉具体行政行为的合法性、正当性。

4、前置性地经过了行政机关的内部监督程序,在法律上已为行政机关提供了自我纠错的机会,司法监督的后续监督救济,完善了整个法律监督程序。

《行政复议法》为保证申请人对规范性文件审查申请权的实现,在本法第26条规定:“申请人在申请行政复议时,一并提出本法第七条所列有关规的审查申请的,行政复议机关对该规定有权处理的,应当在三十日内依法处理;无权处理的,应当在七日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理,有权处理的行政机关应当在六十日内依法处理。”按照这一规定,只要申请人启动了对规范性文件的审查程序,无论是复议机关,还是直接被转送申请的行政机关,都必须依法处理。这不仅是行政复议机关的权力,而且是法定职责,若不履行,则构成了行政不作为;若不依法处理,则构成违法作为。无论是行政不作为还是违法作为,为了给申请人提供最后的救济机会,也为了从外部加强对行政机关的监督,应当将复议中被申请审查的规范性文件纳入《行政诉讼法》的受案范围。

三、对规范性文件的行政诉讼应以市县两级政府为重点

在行政复议中,纳入审查申请的规范性文件,最经常碰到的、也是最需要审查的是市县政府的规范性文件,而且,对市县政府的规范性文件进行司法审查,在法律上的障碍也比较小。

《行政复议法》第7条规定的,可以一并向行政复议机关提出审查申请的规范性文件主要有以下几个层次:

1、国务院部门和省级地方政府规章以外的文件。由于国务院部门和省级地方政府都有规章制定权,所以这两类机关发布的规章以外的“规定”,除了在制定程序上有区别以外,在实际的法律效力上与规章是相同的。

2、省级政府工作部门的规范性文件。省级政府工作部门虽然没有规章制定权,但其所发布的规定,大都有法律、法规性文件的专门明确授权,和国务院部门、省级地方政府的规章以外的“规定”一样,具有事实上的法律约束力。如:对行政征收中比较敏感的制定“行政性事业收费”的征收范围、标准的权限主体,其最低层级是“省、自治区、直辖市财政和计划(物价)部门共同发布的规定”, 依据的是国务院《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》( 2000年国务院第281号令)的专门授权。

这样,省属有关部门在收费方面制定规范性文件,就具有了行政立法性的效力。

3、乡、镇人民政府的文件。乡、镇政府属于政府系统的最基层,没有所属部门或下级政府,本身也没有行政处罚和行政许可的职权。在乡镇,绝大部分具体行政行为的执法主体都是上级(县级)政府所属部门。乡镇政府制定的规定也只能是由乡镇政府自己实施,“抽象行政行为”和“具体行政行为”是合二而一的,其“规定”算不上具体行政行为的“依据”。

4、市县政府所属工作部门的文件。由于《宪法》(第107条)和《地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》(第59条)将“规定行政措施、发布决定和命令”的职权仅赋予各级政府,而没有赋予地方政府所属部门,所以,地方政府所属部门发布规范性文件,缺少宪法上的依据。现实行政管理中,市县两级政府所属部门己经很少以自已的名义发布规范性文件,往往以本级政府的名义发布有关政府令,然后本部门再以政府令为依据,从事具体的行政行为,完成自已的工作任务。

5、市县政府的规范性文件。这里的“市”是指区别于“直辖市、省会住地市、较大市”的地级市,市县两级政府,没有行政立法权,无权制定规章,但是,却经常规定行政措施、发布决定和命令。正是这些措施、决定、命令等,直接影响到公民的合法权益。市县两级政府的规范性文件,不属于行政立法,没有法律效力,却与公民的合法权益直接相关,应作为法律监督的重点。

四、加强对市县政府规范性文件的监督己成大势所趋

事实上,无论是具体行政行为,还是抽象行政行为,市县两级政府都是最容易引起行政纠纷的主体。国务院关于《加强市县政府依法行政的决定》(国发[2008]17号)指出:“市县两级政府在我国政权体系中具有十分重要的地位,处在政府工作的第一线,是国家法律法规和政策的重要执行者。实际工作中,直接涉及人民群众具体利益的行政行为大多数由市县政府做出,各种社会矛盾和纠纷大多数发生在基层并需要市县政府处理和化解。”

市县政府由于没有行政立法权,但又承担着繁重的执法任务,而具体的执法主体又大都分散在所属的部门,政府本身则经常以规范性文件的方式制定一些行政措施、发布行政命令,作为所属工作部门具体行政行为的直接依据。这些规范性文件常常超越法定权限和程序,主要表现在:违法创设行政许可(或增设许可的条件);擅自制定行政处罚或强制措施(没收财物、征收滞纳金等);擅立行政收费项目(主要是政府非税收入)。或者违反法律保留原则,增加公民、法人或者其他组织的义务。例如:某地市级政府规定:在新开发的商品房中,开发商若不专门留出医疗门诊房的,房管部门对所开发的商品房不予确权登记。

针对以上情况,我国对市县政府规范性文件的监督越来越强化,权力机关监督、内部层级监督、群众监督都己经形成制度化。200711日起施行的《各级人民代表大会常务委员会监督法》在第30条关于“规范性文件的备案审查”中规定:“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府发布的决定、命令,经审查,认为有下列不适当的情形之一的,有权予以撤销:超越法定权限,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者增加公民、法人和其他组织的义务的……”。第28条同时规定:“规章的备案、审查和撤销,依照立法法的有关规定办理。”国务院关于《加强市县政府依法行政的决定》也要求:“市县政府发布规范性文件后,应当自发布之日起15日内报上一级政府备案,”“备案机关对报备的规范性文件要严格审查,发现与法律、法规、规章和国家方针政策相抵触或者超越法定权限、违反制定程序的,要坚决予以纠正,切实维护法制统一和政令畅通。”同时要求“建立受理、处理公民、法人或者其他组织提出的审查规范性文件建议的制度,认真接受群众监督。”

除以上几个方面的监督以外,《行政复议法》第7条规定的审查申请,也进一步深化了对市县政府规范性文件的内部层级监督。但是按照整个法律监督体系的要求,对市县政府的规范性文件,目前还缺少的、也是最急需的,就是司法监督。

      (该论文于200912 获枣庄市首界律师优秀论文三等奖

 

 






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